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学术报告厅丨呼和浩特市中级人民法院繁简分流 分段集约 类案集中执行运行机制检视与本站

　　《呼和浩特市中级人民法院繁简分流 分段集约 类案集中执行运行机制检视与重构——以助推法治化营商环境建设为视角》

　　法治是最好的营商环境，执行是公平正义最后一道防线的最后一个环节。呼市中院为巩固“基本解决执行难”成果，推行繁简分流、分段集约、类案集中执行工作模式，为加强执行规范化建设，助推法治化营商环境建设；推进执行体制机制改革，完善综合治理执行难工作格局，健全完善执行工作长效机制提供了有利的司法保障。为实现“切实解决执行难”的目标，持续不断推进执行体制机制改革，推进执行信息化建设，加大涉企业案件执行力度，优化法治化营商环境提供有力司法服务。

　　习总在2019年2月25日中央全面依法治国委员会第二次会议上强调，“法治是最好的营商环境”。党的十八届三中、四中全会先后提出，“建设法治化营商环境”“社会主义市场经济本质上是法治经济”，深刻阐明了法治与营商环境的关系。而执行是公平正义最后一道防线的最后一个环节。近年来，面对人民群众日益增长的多元司法需求，呼市中院为巩固“基本解决执行难”成果，持续积极推进执行体制机制改革，深化以信息化为支撑的执行模式变革，全面推行执行指挥中心实体化、集约化、规范化，实行团队办案、分段集约执行模式，加强事务性工作集约化、标准化处理，实行执行全流程可视化管理，以信息化手段约束执行权，规范执行行为，提高执行工作效率，实现执行工作由阶段性攻坚战向常态化持久战转变，由集中解决突出问题向健全长效机制转变，进一步提升执行工作水平，奋力向“切实解决执行难”的目标迈进。为营造更加稳定公平透明、可预期的法治化营商环境不断改革探索。

　　2011年，最高人民法院发布的《关于执行权合理配置和科行的若干意见》中规定：“人民法院可以将执行实施程序分为财产查控、财产处置、款物发放等不同阶段并明确时限要求，由不同的执行人员集中办理，互相监督，分权制衡，提高执行工作质量和效率。”第一次明确提出分段集约执行机制是执行实施改革的大方向。2019年2月27日，最高人民法院发布《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》提出：要健全繁简分流、事务集约的执行权运行机制，实现“简案快执，难案精执”。因此，依据执行案件的同质性和可分性在执行局内部分解为执行启动、财产查控、案件分流、评估拍卖、执行款物发放、恢复执行、异议审查、涉执信访等各个环节。

　　通过建立分段执行模式，一方面在分段基础上横向分权。细化各项权利内容，建立以信息化为抓手的执行指挥中心，剥离执行处置权，单独设立资产处置部门专门负责有资产可供处置的案件。另一方面是建立在集约基础上的纵向分工，严格区分判断性工作和事务性工作，建立以法官为中心的团队办案模式。法官对于案件“主办不包办”，将事务性工作适度外包以达到专业化的目的 。由此防止权力过于集中产生寻租，避免因执行权配置不够明确和合理而导致出现各个环节互相推诿的现象，以保证执行工作的专业化、精细化，提高执行效率、促进执行公正，依法保障胜诉当事人及时实现权益。

　　党的以来，各级人民法院已如期实现“基本解决执行难”这一阶段性目标，但距离“切实解决执行难”的目标仍有差距。为深入贯彻十三届全国二次会议决议，切实巩固“基本解决执行难”成果，健全执行工作长效机制，更进一步的做法则是采取分权集约执行工作模式，提高执行工作透明度，改变一人包案到底的做法，避免执行实施权力过度集中、消极执行、滥用强制措施和监督制约不力等现象，加大了对执行工作的内部监督力度，从而促进执行公正与司法廉洁，加强执行法治保障，提高公正规范文明执行水平。为实现“切实解决执行难”目标保驾护航。

　　执行是公平正义最后一道防线的最后一个环节。强化善意文明执行理念，推进繁简分流、分段集约、类案集中的办案模式，在依法保障胜诉当事人合法权益的同时，最大限度减少对被执行益影响，是对营造良好的法治营商环境的准确回应，是完善产权保护制度、建立健全市场化法治化国际化营商环境和推动高质量发展的应有之义。实施繁简分流、分段集约、类案集中执行模式，既是贯彻落实中央有关产权保护精神的具体体现，也是助力中小企业、民营企业等市场主体发展，不断优化法治化营商环境的重要依托。

　　呼市中院坚持目标导向、问题导向，坚持创新思维、系统思维，推行繁简分流、分段集约、类案集中的执行工作模式，全面改革传统执行模式，实现对人、对事全方位、精细化管理。

　　为推动执行联动机制建设，凝聚解决执行难强大合力，深化“党委领导、监督、政府支持、政法委协调、法院主办、部门配合、社会各界参与”的综合治理执行难工作大格局，推动从源头综合治理执行难。呼市中院立足自身工作职责，积极发挥协调推动作用，加快数据整合，加大部门协作和信息共享力度。先后制定《执行案件流程报批、审批规范（试行）》规范执行案件的报批、审批流程；制定《呼和浩特市中级人民法院关于指定、提级执行工作的若干规定》规范执行案件的指定、提级工作；制定《呼和浩特市中级人民法院关于分段集约、繁简分流、类案集中执行的办法》，规范执行案件的流转、分办；与市发改委研究制定《呼和浩特市失信被执行人联合惩戒措施清单（试行）》进一步加大对失信被执行人惩戒力度；制定出台《呼和浩特市中级人民法院执行指挥中心集约化管理方案》《关于规范全市法院执行指挥中心运行机制的意见》等制度文件，为我市综合治理执行难工作提供制度保障。（详见表1）

　　呼市中院切实发挥执行工作职能，把推进“基本解决执行难”作为一项任务，举全市法院之力全力攻坚执行难，聚焦实现当事人合法权益，持续强力推进执行工作，打通司法维权“最后一公里”，综合治理执行难工作格局初步形成。

　　——执行联动覆盖面不断扩大。呼市中院积极与各银行和房产登记、车辆管理、社会保险等单位联络合作，建成了覆盖银行和房屋、土地、车辆信息的“点对点”司法查控网络平台，银行及不动产信息“总对总”网络查控系统，初步实现了涉案财产的查询、冻结、扣划一体化。四年来，呼市中院累计查询2836次，查询人次5672次。健全完善“执行转破产”衔接工作机制，与市政府构建破产处置府院联动机制。积极推进网络拍卖工作。目前，全市法院已实现网拍覆盖率100%。网络拍卖以来，全市法院进入网络司法拍卖流程的485件，成交114件，成交率为23.51%；成交金额2.8亿元，溢价率为12.57%。

　　——执行攻坚力度不断加大。综合运用各种强制执行措施，加快民营企业及企业家债权实现。同时，进一步落实善意执行理念，对资金暂时周转困难、尚有经营发展前景的负债企业，慎用冻结、划拨流动资金等手段。持续开展整治执行领域顽瘴痼疾“百日攻坚”“百日清积”行动、“蒙马奔腾”专项行动、“草原雄鹰2021”“凌冬亮剑”“惊蛰融冰”等执行专项行动，打出执行“组合拳”，切实提升群众的获得感。开展全市法院执行领域顽瘴痼疾专项整治，集中处理了一批执行积案，不明案款和无法定理由超期未发放执行案款实现“双清零”。聚焦人民群众的“急难愁盼”，开展“我为群众办实事”高效为民执行专项行动，执结各类案件4322件，执行到位标的金额达1.38亿元。下大力气清理滞留案款及时兑现申请人胜诉权益，发放执行案款25.06亿元，执行案款滞留问题得到彻底解决。开展涉民生执行案件集中攻坚月活动，集中清理2915件20万以下的小标的首执案件，执行到位标的金额达2142.46万。开展“内蒙古大商城”系列执行案集中退赔案款专项行动，为原购铺业主返还本金6.05亿元。加大“打财断血”力度，执行涉黑涉恶案款8.4亿元，房产37套，车辆47辆。

　　——执行体制机制改革不断深化。全面推行执行指挥中心实体化运行，按照最高法院提出的新的执行案件分办流程的相关规定，对执行指挥中心工作进行了进一步明确和细化分工，不断完善执行指挥中心的任务、职能、运行模式。彻底改变以往执行案件“一人包案到底”或“团队包案到底”的传统办案方式，有效解决了办案周期过长、执行流程不规范等问题，降低了执行廉政风险。建立执行实施案件协同办理机制，实时监控办案流程节点，强化对执行案件37个流程节点管控。现场指挥重大案件执行，统筹调配辖区执行力量，推动了执行工作体系和能力的现代化。不断加强执行指挥中心“枢纽”作用和监管作用，全面提高执行工作规范化和提升执行质效、促进执行工作高水平运行。执行指挥中心实体化运作以来，分流至指挥中心快执、终本案件，平均结案时间22天。呼市中院法院执行案件结案平均用时由152填缩短至134.35天，呼市两级法院执行案件结案用时107.14天。

　　——信访矛盾化解能力不断增强。呼市中院完善接访窗口的规范化建设，组建执行信访监督团队，全市法院执行信访案件办结率提高到90%以上。四年来，呼市两级法院共化解执行信访案件83件，呼市中院化解执行信访案件30件，执行信访执结率96.38%。

　　——拒执制裁协同性不断增强。呼市中院加强失信、拒执惩戒，构建跨地区、跨行业、跨部门的惩戒机制。通过微信公众号、法媒银平台、法院网站等方式加大失信被执行人曝光力度，让被执行人“一处失信、处处受限”。共对2341人采取强制措施，1.16万人列入失信被执行人名单，限制高消费8.11万人，判处拒执罪16件 17人。

　　——执行行为规范化不断推进。强化监督管理，通过数据实时监控、调度通报、实地调研、强化执行监督管理，有效解决执行案件节点超期、办案流程不规范的突出问题，避免消息执行、拖延执行、乱执行等不规范执行行为。通过对5年以上执行干警交流轮岗，借助信息化加强日常监管调度，建立案款监管机制。健全执行案款收付制度。严格实行执行案款“一案一账户”以及执行案款一个月完成发放的规定，由专人对案款发放流程进行监督管理。

　　——执行信息化水平不断提升。深化以信息化为支撑的执行模式变革，实行执行全流程可视化管理，以信息化手段约束执行权，规范执行行为，提高执行工作效率。进一步加强“点对总”网络查控建设，呼和浩特市作为全区试点法院，运行了内蒙古银行、鄂尔多斯银行、包商银行、乌海银行、内蒙古自治区农村信用联社及上述5家银行的村镇银行网络查询功能。以企业和群众对不动产登记的需求为导向，与不动产中心主动对接，将不动产信息查询引入诉讼服务中心，协同推进“互联网+不动产登记”，实现“点对点”查控系统，节省了司法查询时间。推广适用“智慧执行”APP，通过信息化手段保证案件全程留痕，实现线下执法和线上系统有效对接，极大提高了执行效率。

　　呼市中院全面落实最高人民法院对执行工作“五个常态化”和“六个进一步”的要求，保障“3＋1”核心指标高位运行，坚决防止松劲懈怠和工作滑坡。加大强制执行力度，用足用好强制措施，加大信用惩戒精细化、精准化管理。坚持问题导向，对超过十二个月的长期未执结案件进行彻底排查。重点针对群众反映强烈、影响大群体性案件和涉民生案件及涉企业案件，逐案研究指定针对性的执行措施，进行集中攻坚，逐步消减历史积案，有效维护当事人胜诉权益。认真落实最高院《关于对执行工作实行“一案双查”的规定》，将“一案双查”作为执行工作落实“三统一”要求，规范执行行为，强化执行管理的重要抓手，严肃查出消极执行、拖延执行、乱执行等突出问题。

　　一是执行综合质效水平仍需提高。推行繁简分流、分段集约、类案集中工作模式以来，呼市中院“3＋1”核心指标及其他执行质效指标均有显著提升。但仍存在执行实际执结率不高、首执案件执行到位率低、结案平均用时长等情形亟待提升。二是普法宣传工作仍需加强。对执行工作宣传力度不够，社会公众对法院执行工作认识模糊，不能理性对待执行难的问题，不能正常面对市场经济活动中的风险和不利后果，简单的将利益不能兑现的原因归咎于执行工作不力，一定程度上影响了执行工作的社会效果。三是执行信息化建设仍需升级。2019年中央全面依法治国委员会发布《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》提出，要推进执行信息化建设。目前工作中仍存在集约化、信息化、智能化的办案模式还不够完善、执行信息化平台仍存在操作繁琐、运行不畅、智能办案功能有待完善等问题。四是执行联动机制亟待进一步推进。网络执行查控系统的功能和范围不够完善，部分联动部门对网络查控系统建设的意愿不足，与法院“点对点”查控网络建设进展缓慢，信息共享存在壁垒，存在联不上、查不到现象。对失信被执行人的联合信用惩戒力度不够，存在渠道不畅、信息不共享、政策落地困难，执行威慑力不够等问题。

　　呼市中院将继续贯彻党中央、国务院、自治区党委、市委关于优化营商环境的决策部署，突出工作重点，把法治化营商环境建设作为服务首府工作大局的重要着力点，对标《优化营商环境条例》要求，细化分解工作任务，将优化法治化营商环境融入日常执行工作，推进执行领域各项工作的全面提升，从源头切实解决执行难。在法院内部，强化立审执协同，形成全院齐抓共管的局面；突出执行工作的强制性，加强执行工作标准化建设，提升执行工作规范化水平；优化执行办案模式，强化上级法院执行局的统管职能，有效整合执行资源。在法院外部，强化诉源治理，压降执行案件数量；强化数据共享、联审联办、联合惩戒，构建综合治理执行难工作大格局。

　　一是继续推行执行指挥中心实体化、集约化、规范化运行，把执行指挥中心实体化运作作为“一把手工程”。实行团队办案、分段集约执行模式，加强事务性工作集约化、标准化处理，实行执行全流程可视化管理，以信息化手段约束执行权，规范执行行为，提高执行工作效率，力求收到明显效果。强化对下指导及业务培训，适时开展业务交流培训，对特殊类型性案件建立专业团队，推动执行工作各项指标在合理范围内高位运转。二是善意选择保全财产类型，优先选择对涉案企业生产、经营影响较小的财产保全。对于涉企担保案件，债务人有可供执行财产的，应先执行债务人财产。严禁超范围、超标的查封、扣押、冻结企业财产，除依法需责令关闭的企业外，对基本户、流动资产等与生产经营密切相关的资产审慎采取控制措施，能采用“活封”方式的不得采取“死封”。严格区分企业法人财产与股东个人财产，严禁违法查封案外人财产。以执行案件作为识别和清理“僵尸企业”的突破口，充分利用“执转破”制度在健全市场主体救治和退出机制方面的功能作用，全力做好清理涉企执行积案、清退僵尸企业、优化社会资源等工作。三是按照推进执行队伍正规化、专业化、职业化的要求，加强执行人员力量，配强执行工作装备，采取教育培训、岗位练兵等多种方式，进一步规范执行人员行为，增强为民服务意识，不断提升执行队伍的专业素养和执行能力。进一步加强执行规范化建设，维护当事人合法权益，树立法院良好形象。

　　一是坚持线上线下财产查控相结合，加强财产处置环节的制度建设和有效监管，实现双方当事人议价、网络询价和网络评估的无缝对接，提升财产处置效率。开展涉企案件专项执行活动，集中时间、力量、统一调度、强化力度等多种方式，加大涉企案件执行力度，及时处理相关问题。二是杜绝未穷尽财产查控手段以终结本次执行程序报结和强制当事人达成和解协议以终结方式报结的行为，对不符合终结条件的案件终结执行。终本方式与终结方式不得混用、替代，提升执行案件执行完毕率和实际到位率，最大限度实现胜诉企业当事人的合法权益。

　　健全网络执行查控系统，加强与公安、人力资源社会保障、自然资源、住房城乡建设、交通运输、税务等部门的联动机制建设，实现对被执行人不动产、车辆、证券、股权、存款及其他金融产品等主要财产形式的网络化、自动化查控。运用“互联网+诉讼服务”新模式，多渠道公开执行信息，完善“智慧执行”APP工作平台功能。通过互联网实现“审判执行不停摆、公平正义不迟到”。

　　加强执行工作宣传，形成多层面、跨媒介、全方位的执行工作宣传格局，凝聚全社会理解执行、尊重执行、协助执行的广泛共识，营造良好的社会氛围和执行环境。要注重对失信被执行人信用惩戒以及执行方面法律法规的宣传，促进社会诚信体系建设。要加强对打击拒执罪典型案件的宣传，以案说法，增强公民的守法意识，形成震慑效应。要加强对执行不能和终本程序的宣传，引导社会公众理性看待市场经济中的商业风险、交易风险和法律风险，厘清执行难与执行不能的界限，让人民群众理性认识法院执行工作。重视涉企案件的初信初访，及时解决，有错必究。进一步完善涉诉信访处置流程，健全有效处置机制，积极推进信访平台建设对接工作，强化涉诉信访信息化应用水平，所有涉企信访案件均需通过信访平台办理，做到信访案件办理全程留痕，积极发挥律师等社会第三方力量，探索建立律师为企业涉诉信访案件提供援助制度。

　　公平透明可预期的法治化营商环境是经济高质量发展的“奠基石”，以法治引领和保障营商环境建设及以优质营商环境建设的需求为导向推动法治创新，是推动国家治理体系与治理能力现代化，破除法治建设不平衡不充分对优质营商环境建设的桎梏的客观必然选择。司法，是维护社会公平正义的最后一道防线，而执行工作，则是这最后一道防线上的最后一环。深化执行体制机制改革，通过繁简分流、分段集约、类案集中的执行工作模式，优化执行权配置，打通司法维权“最后一公里”，是坚持服务大局、司法为民、公正司法的有力举措，也是对紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”目标的积极回应，更是助推法治化营商环境建设的司法保障。

　　1.参见赵良育.习关于法治化营商环境重要论述研究[J].经济研究导刊，2021，（31）：6-8.

　　3.参见肖建国，庄诗岳.论民事执行实施权的优化配置——以我国的集约化执行改革为中心[J].法律适用，2019，（11）：3-18.

　　7.呼和浩特市第十六届人民代表大会第一次会议关于呼和浩特市中级人民法院工作报告的决议[N]. 呼和浩特日报（汉）,2022.02.14(002).

　　9.唐学兵.以整体智治理念打造“三位一体”现代化执行新模式[N]. 人民法院报,2021.07.14(07).

　　11.石佑启，陈可翔.法治化营商环境建设的司法进路[J].中外法学,2020,（3）:697-719.

本站 中国宏观经济论坛（CMF）发布报告称，2021年，中国经济宏观参数将全面反弹，全年GDP实际增速或可达到8.1％，并呈现出“总体偏高、逐季回落”的运行态势。 28日，CMF发布了《CMF中国宏观经济分析与预测报告