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新时期创新政策转型思路与重点：以补短板为主向同时注重锻长板转变本站

　　当创新日渐成为驱动经济繁荣、社会福利改善及应对重大挑战的必要手段时，对促进技术进步和创新的政策讨论获得了越来越广泛和深入的关注。历史经验表明，当技术落后的国家向处于科技前沿的发达国家趋近时，需要适时实现创新系统和创新政策的转型，逐步形成动态、成熟、充满活力的创新生态系统。

　　过去数十年来，中国在经济转型、技术进步和创新创业等方面取得了举世瞩目的成就，一些反映整体创新实力或国家创新能力的国际评价指标排名大幅上升，与一些领先的主要发达国家差距不断缩小。可以说，今天的中国已进入创新政策的深刻转型阶段。

　　创新系统转型的既有研究提出了创新政策演化的基本框架，即从线性模型到复杂线性模型的转变，呈现出“创新政策1.0”“创新政策2.0”“创新政策3.0”的演进路径。其中，“创新政策1.0”关注从发明到创新再到扩散的单一链条；“创新政策2.0”注重解决系统性问题，通过创新的生成、使用和相互作用过程中的学习机制发挥系统性的作用；“创新政策3.0”则关注系统变革和转型，致力于解决技术变革所带来的社会—技术经济问题。

　　创新政策的转型趋向多元化、组合化，其中政策组合的重要性日益凸显，既要有利于传统意义上技术创新的产生和扩散，也要有利于驱动整个社会—技术体系转型的技术突破。同时，由于创新政策的制定往往涉及多个部门或机构，这些部门或机构之间的关系演进对于创新政策组合的有效性十分重要。面对经济社会的重大变迁，构建新的创新政策体系需要新的驱动者及其必要的合作协调。

　　主要发达国家的实践也表明，一个良好的创新政策体系一般涵盖五个主要方面：有效的技能人才战略及优化的技能资源配置；健全、开放、公平竞争的商业环境；对有效知识创造与扩散体系的持续性公共投入；对数字经济更多的参与和使用；成熟的治理和实施体系。近年来，中国的创新政策逐步呈现出许多重要的转变，如更加重视市场的重要性、强调民营企业作用和改善有助于创新体系运行效率的制度条件；同时，政府的支持作用也在政策制定、政策工具改进过程中不断优化。

　　世界正面临百年未有之大变局，新技术、全球化转型等因素，以及突发的新冠肺炎疫情大流行，正推动着全球经济格局演化，更将深刻改变全球科技发展的路径和创新形态。在此形势下，中国迫切需要加快完善创新驱动发展的体制机制，全面提升创新的质量和效率，进一步发挥创新对经济转型升级的引领作用，建立更加高效、富有活力、适应国际规则的创新体系，以更加开放的视野、更加主动的姿态融入全球创新网络。

　　本文在总结近四十年来中国创新政策的演进逻辑和主要特点的基础上，结合新形势、新挑战，阐述新时期中国创新政策的转型思路和发展重点，以解答中国创新政策转型应着力解决的四个问题：

　　广义上的“创新政策”概念由来已久，泛指对创新活动有重要作用的公共政策。对创新政策的界定主要涉及三种类型，任务导向（Mission-oriented policies）、发明导向（Invention-oriented policies）、系统性政策（System-level policies）；这些政策类型的产生都有其特定的历史阶段、政策动机及内容标签。近些年讨论的创新政策内涵和外延都十分丰富，在很大程度上与产业政策、科学政策、研究政策及技术政策等概念具有类似的指向。伦德瓦尔和博拉斯（Lundvall and Borras）专门定义了“科学、技术和创新政策”，即“为实现国家目标，政府能够而且已经实行的关于推进科学、技术知识的生产、扩散和应用的公共政策”。

　　中国创新政策伴随改革开放已走过四十多年，在推动科技进步和创新能力大幅提升的同时，形成了覆盖面广、手段多样、针对不同主体的创新政策体系。从不同维度，对创新政策体系的构成可以有不同分类。如，根据政策对象，可分为产业创新、区域创新、创新要素、创新主体政策等。中国不仅拥有世界上几乎所有创新政策工具、政策种类，而且由于体制机制障碍较多且有特殊性，中国还拥有更多的甚至独具特色的创新环境建设政策。

　　作为典型的后发追赶型经济体，中国已成长为全球主要的创新大国，创新政策体系日益完善，创新相关制度改革日渐深入。具体而言，中国创新政策从以科技政策为主转向覆盖创新链各环节的综合政策体系，政策工具从财政资助和税收优惠为主转向更加注重体制机制改革和调动全社会创新积极性。特别是党的以来，中国先后发布了近200余项鼓励创新的相关政策文件，其中近1/3是由党中央、国务院直接颁布的重要政策。

　　中国创新政策在目标设定上呈现出从“扶持创新主体，激励创新活动”向“营造创新环境、培育创新生态”的转变，在政策工具选择上从“选择性政策”向“普惠型政策”转变，并呈现出一些重要特点。

　　1. 政策工具丰富。中国政策工具包括研发资助、技术改造专项资金、减免税、政府采购、创新券等降低创新成本、增加技术供给和市场需求的财政税收手段；贴息、担保、风险补偿、知识产权质押、创投引导基金等促进投融资的金融支持手段；质量、标准、环保等技术性监管手段等。

　　2. 政策支持对象范围广。以科技投入类政策、创新主体类政策、产业创新政策、区域创新政策、创新基础设施政策、创新环境政策为例。科技投入类政策面向基础研究、各类科技计划等。创新主体类政策包括企业创新政策、高校和科研机构成果转让政策、创新服务中介机构政策、促进产学研结合和人才流动政策，以及创新型人才培育、引进和鼓励政策。产业创新政策包括支持高技术服务业、高端制造业等产业发展的政策。区域创新政策包括国家高新区政策、自主创新示范区政策、创新型城市政策、全国科技创新中心政策、全创改试验区政策等。创新基础设施政策包括国家大科学中心、国家实验室、公共技术平台、科技共享平台、孵化器和众创空间、信息基础设施等支持政策。创新环境政策包括激励创新、释放创新活力的市场环境政策，发展多层次资本市场、拓展企业直接融资渠道的金融政策，建设高效开放的国家创新体系政策，以及政策配套协调机制等政策。

　　3. 兼具供给侧与需求侧的创新政策。回顾近四十多年的政策演进，中国创新政策兼具供给侧与需求侧，但总体看，供给侧政策较多，需求侧政策不足。供给侧和需求侧政策都是为了解决市场失灵问题，供给侧主要针对创新能力，重点解决技术、人才、信息和管理等要素的供给不足问题，需求侧主要解决生产者与用户间的信息不对称、新产品市场信用不足、新技术面临较高的转换成本和市场进入壁垒、技术路径依赖等问题。

　　4. 市场机制在政策体系中的作用显著。早在1985年中央政府就提出要改革科技拨款制度，开拓技术市场，克服单纯依靠行政手段管理科学技术工作；注重运用经济杠杆和市场调节，激发微观主体的自我恢复能力和创新活力。近年来，从2014年《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》推出，到2015年《中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》的发布，以及2016年《国家创新驱动发展战略纲要》的形成，政府部门直接配置资源、管理具体项目和机构的权限不断缩窄，依靠市场对技术研发、路线选择和各类创新资源配置的作用得到增强，创新决策、组织模式和政策普惠性持续改善，市场机制在政策体系中的作用日益凸显。

　　在中国过去四十年的技术追赶和创新中，一项关键经验就是实现了外部知识获取、技术学习和本土创新的有机协同，技术引进和开放创新是本土企业缩小能力差距、从模仿到创新转型的重要方式。全球化正转入一个利益关系更复杂、更具挑战性的新阶段，传统国际经贸规则和国际治理机制应对全球化新问题的调整滞后，加上近年来在经济金融、公共卫生及安全等领域中“黑天鹅”事件频发，引发愈加严重的全球化逆流、国际经贸摩擦及地缘之争问题，国际竞争新秩序和规则体系面临重塑，这些都将直接影响新的国际经济格局。长期看，全球化从“2.0时代”向“3.0时代”转型仍是大趋势，但不能否认，短期内很可能出现重大的风险。

　　第一，创新全球化在曲折中持续发展。知识和信息的全球传播，人才、技术及资本的跨国流动与协作，仍是大科学时代的主基调，创新方式和形态也更加多元、开放。但技术竞争在加剧，主要国家间“高科技竞赛”不断升级，全球科技创新中心的转移与更替加速。

　　第二，来自、非关税壁垒及大国博弈等一系列现实挑战正在加剧。部分国家以为由实施高技术出口管制或技术禁运，技术性贸易壁垒加剧，要素跨境流动受到限制。大国博弈、意识形态裂痕引发地缘竞争抬头，导致全球创新网络面临“割裂化”风险。

　　第三，科技创新政策受国际规则的影响也在加深。全球化利益再平衡加速，以及共同应对重大公共卫生事件、能源环境可持续和新技术伦理等全球挑战，使得公平竞争、协调发展成为全球创新治理的主要方向。

　　同时，全球治理体系正向寻求更加公平的规则过渡，多边、诸边体系并存将成为过渡状态。特别是近年来“南北差距”的快速缩小使原有的“中心—外围”格局及其含义发生变化。增强创新政策对国际规则的适应性和话语权，成为新兴经济体进一步深度融入全球创新网络，并发挥更大作用的必然选择。

　　2. 保障全球传染病、网络安全、数字安全、生物伦理、恐怖主义等非传统安全的重要性日益凸显，给形势带来了新的变化。当前，新冠肺炎疫情的全球蔓延在冲击各国公共卫生安全的同时，也迫使各国重新认识流行病、瘟疫及生物安全等在一国安全体系中的重要地位。网络和新兴数字技术发展也带来了网络攻击、隐私泄露、情报窃取等新的问题。欧洲议会《全球趋势2035》报告预测，到2035年，将会有越来越多的个人、国家或组织掌握先进的网络入侵技术，新型网络威胁将层出不穷，网络防护的任务将不限于防止敌人窃取机密资料，反颠覆、反破坏也将成为重点。数字经济发展落后的国家将在情报搜集、信息安全、隐私保护、数字货币等方面处于劣势，数字主权将成为继边防、海防、空防之后一个全新的大国博弈空间。此外，随着克隆、合成生物医学、基因编辑、神经技术等新兴生物技术的发展，在为人类带来益处的同时，也存在被滥用的风险，引发的伦理和安全问题将受到越来越多的关注。总体而言，非传统安全竞争加剧了维护的复杂性，着力于维护本国安全的新地缘竞争不断加强，应对非传统安全挑战的能力将逐渐成为一国领导力和国际地位的象征。

　　1. 新兴数字技术主导的新一轮技术正在加速推动生产方式和产业变革，颠覆性技术创新不断涌现。云计算、大数据、物联网、人工智能、区块链等新技术相继取得重大突破，并向经济社会各领域扩散应用。此轮技术的兴起与上一轮互联网为代表的信息技术的扩展同时进行，互联网、通信等信息技术进步为大数据、物联网、人工智能等新兴数字技术突破提供了基础和支撑。生物技术、先进材料技术等也取得一系列突破，在较大范围内促进了社会技术进步，成为新一轮技术的次主导技术。此外，可持续发展需求推动了绿色低碳技术的快速进步，绿色经济、低碳产业等新兴产业蓬勃兴起。

　　2. 学科交叉、领域融合和技术群体跃进趋势也在加速，推动了全社会技术创新加速发展，对经济增长影响日益广泛。一方面，新一代信息通信技术通过数字化、智能化促进了各行业、领域的交叉融合，推动产业快速变革。人工智能、虚拟现实和增强显示、人机界面、传感器及信息物理系统等新兴领域迅猛发展，促进了网络空间与物质世界相互渗透和深度融合。另一方面，信息通信技术促进了知识传播和创新交流并为科研提供了重要手段，带动了新兴学科创新和技术群体跃进，变革突破的能量不断积蓄。

　　3. 技术进步、体系重构推动全球范围内开放式创新深入发展，主体多元、市场导向、自下而上趋势逐渐增强。数字技术进步推动了世界更大范围、更深程度的“连接”，提升了创新资源的流动性和可用性，使创新要素和资源更易于获取。创新参与门槛大大降低，创新主体范围得以扩大，产业组织和社会分工进一步深化。创新模式从传统以技术发展为导向、以科研人员为主体、以实验室为载体的科技创新活动，向以用户为中心、多元主体参与、更大范围合作为特点的开放式创新转变，产生了众包、平台创新、协同创新、参与式创新等创新模式。自下而上的创新比重将逐渐增加，研发活动的公私合作将不断加强。

　　4. 新技术将重塑国际经济格局从而引发新一轮的国家兴衰更替。面对新一轮科技产业的机遇，世界主要国家纷纷出台创新战略和政策，抢占未来经济、科技发展的先机。美国在2009年出台《美国创新战略》后，于2011年和2015年进行了两次修订，对美国政府通过科技创新促进长远经济增长和竞争力提升做出重大部署，强调要投资于创新的基础要素，营造有利于创业的经济和政策环境，促进关键领域取得重大突破。

　　欧盟提出《欧洲2020》战略，坚持智慧型、可持续和包容性增长理念，注重科技创新，致力于在10年内将欧盟建成“创新型联盟”。总体而言，新兴数字技术突破和大规模应用将从根本上改变传统经济的技术基础、组织模式和商业形态，最终促进全球经济结构和发展方式的深刻变革，并形成新的国际格局。抓住新技术及产业变革机遇的国家将占据世界科技创新领先地位和经济主导地位，而未能抓住机遇的国家将在新一轮国际竞争中逐渐衰落。

　　1. 中国的科技创新发展已进入新阶段，经济社会的深刻转型与发展升级对创新提出了新要求。经过多年追赶，中国已成为科技大国，创新进入相对活跃期，创新能力处于由量变向质变的转换过程中。世界知识产权组织（WIPO）发布的2019年全球创新指数显示：在纳入评价的全球141个国家中，中国的综合排名继2016年首次进入前25名之后快速跃升至2019年的第14位，已跻身全球创新型国家行列，特别是在商业成熟度、知识与技术产出等方面排名前列。中国的许多科技和创新指标已经显现出整体上的规模优势，部分领域甚至达到了世界领先水平。

　　目前，中国研发经费支出总量稳居世界第二，占GDP的比重达到2.18%，超过了经合组织（OECD）国家的平均水平，研发人员总数居世界第一。自2011年起，中国专利部门受理的专利申请量已连续多年居世界第一；国际科技论文发表量连续多年位居世界第二，紧随美国。但是，基础研究投入在研发总支出的占比较低，与主要发达国家有很大差距。科技产出质量仍需进一步提升，论文引用率、专利质量等指标与数量相比存在明显劣势。成果转化效率与欧洲国家大体上处于相近的水平，但与美国相比还有非常大的改善空间。

　　此外，与创新质量领先的国家相比，中国在制度环境、人力资本、科技基础设施、创意产出水平等方面仍有差距。从发展阶段来看，中国科技发展已跨越了引进设备、技术改造、产品模仿等阶段，甚至专利研发、工程技术能力处于全球领先地位，中国已迈入了进一步夯实基础研究、增强原始创新能力，建立产学研深度融合的技术创新体系及营造良好创新生态的新阶段。无论外部环境如何变化，中国都需要持续增强科技实力、提升创新质量，实现跨越中等收入陷阱、进入创新型国家前列的长期目标。

　　2. 随着中国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，从根本上加快转变发展方式、优化经济结构，实现增长动力的转换，都对科技创新提出了更高要求。在经济增速换挡期，资源环境约束加大，依赖传统大规模要素投入的增长方式难以为继，技术追赶空间逐步缩小，上一轮改革带来的资源配置红利效应逐渐减弱。因此，要以创新培育新动能和改造提升传统动能，促进经济结构优化和产业升级，实现经济社会可持续发展。

　　大量经验表明，创新不仅带来了新思想和新技术，创新的过程本身也极大地推动了出口增长及商业机会的创造，实现了经济增长、结构优化及就业改善。中国经济稳增长是当前及今后一个时期的重要任务。但由于供给结构不合理和产品质量偏低，难以充分满足多样化需求增长的要求。同时，在国际技术竞争加剧、逆全球化抬头背景下，全球产业链、供应链面临重构，构建新型国际科技创新合作关系更加迫切。为此，要以更大力度的改革放开更多的市场领域和投资机会，依靠推动“大众创业、万众创新”来激发全社会的创新潜力，持续培育新的经济增长点，实现前沿引领技术及颠覆性技术创新。

　　中国科学技术和工业发展的过程是一个技术学习和追赶的过程。中国产业技术创新正处于从系统集成创新为主向关键元件等中间产品创新为主转变的阶段。经过多年发展，中国科学技术水平已进入“跟跑”和“并跑”并存的阶段，创新能力和制造能力进步明显。从技术发展角度看，中国产业技术快速进步的途径主要有两个方面：一是长期持续的科技投入提高了科技基础和技术学习能力。尤其在经济起飞阶段，政府科技投入对国家科技基础的形成尤为重要。二是对外开放提供了广阔的技术学习机会和渠道，以引进消化吸收为核心的技术学习方式推动了工业技术和装备的发展。“引进、消化吸收、再创新”成为很长时期内中国科技战略和政策的一个主基调，国外技术成为启动和推动中国经济发展和工业化的重要技术源泉。

　　中国产业技术经过几十年的发展，多数产业已经形成了较强的系统集成能力。当前，产业发展面临的主要问题是：相当一批基于长期技术积累的基础材料、元器件和零部件的产业，在价值链攀升中难以提供高质量和可靠性的产品。因此，基础材料和零部件等产业向高端升级和竞争力提升是中国产业技术升级要解决的核心问题。

　　与基于整机或系统的技术升级相比，基于零部件的中间品技术升级有诸多不同特点。综合来看，关键部件等中间品升级的科技要求更高，市场环境更复杂，升级和创新的难度更大。零部件产品专业化程度高，产品研发和技术发展往往基于对基本科学原理的理解，技术诀窍等隐性知识多，企业竞争优势在于长期的技术和经验积累，短期内实现技术突破难度很大。

　　即使通过反向工程获取了一些关于结构、材料、工艺等显性的产品知识，但由于不掌握基本原理，产品可靠性和质量难以满足高端需求的水平。由于零部件往往决定整机产品系统的可靠性和质量，越是高端的整机产品就越是采用性能稳定、质量可靠的零部件。因此，在市场开放和供应链全球化的背景下，本土供应的元器件在技术起步和发展早中期只能满足中低端整机产品的市场需求。这与整机产品可以通过全球采购进入高端市场的特点形成较大反差。同时，零部件、中间产品的产业技术和市场特征决定了产品技术突破有赖于国家基础科学和基础技术的进步，以及上游产业链的技术和制造能力提升。高端市场竞争力的形成除了技术能力外，还需要长期积累稳定可靠的市场信用。

　　历史实践表明，一个国家实现产业技术升级和自主创新能力提升的主要动力是经济因素，即本国企业在价值链升级过程中可以获取更多利润。市场激励是企业技术升级和创新的根本动力。在缺乏市场激励的条件下，政府倡导和政策激励的技术创新在竞争性产业中的效果并不理想。

　　❖ 一是新中国成立初期，欧美等国对中国实行技术封锁，中国在苏联的技术援助下初步建立起自己的科技体系和工业基础。

　　尽管80年代末到90年代初的一段时间，西方国家通过《瓦森纳协定》等对中国获取先进技术予以限制的力度加大，但由于中国技术发展水平较低等因素，实质性的限制影响并不是很大。但综合来看，产业关键技术供给不足问题并未真正形成激励企业采取应对的动力，产业技术发展总体上沿着开放和全球化的方向前进。

　　推进本土技术创新的力量既可以来自市场，也可以来自政府。市场为自主技术产品提供了最初需求和试错机会，政府可以利用财税政策刺激市场对创新产品的需求。实际上，政策要真正对市场供求关系产生影响，就必须真正改变企业的市场行为，从而改变特定产品市场的供求关系。但在分散的、竞争驱动的市场，由于缺乏竞争机制和用户激励，政府驱动的技术创新往往难以改变市场对质量、可靠性和技术性能更高的国外产品的需求。依赖政府扶持的企业往往创新动力不足，一些本土技术获得突破但没有市场竞争力。

　　面对新的国内外发展形势，中国创新政策必须转型，以适应新要求、新任务。战略层面，要从“技术追赶”向形成“技术领跑”、从以补短板为主向同时注重锻长板转变。战术层面，要充分发挥政府组织基础研究、前沿技术、关键核心技术研发的作用，营造普惠性、竞争中性、包容性的政策环境，鼓励竞争，促进合作。在科技计划和组织、知识产权保护、产学研合作和成果转化、政府采购、人才等重点政策领域，探索形成更加适合国内外经济形势变化，更符合新时期创新特点和创新需求的政策措施。

　　面向未来，中国科技发展总体思路应从“技术追赶”向“技术领跑”转变。技术领跑的核心是国家战略性科技投入应以“着眼长远、坚实基础、发挥优势、开放融合”为原则，着重于塑造未来科技领先优势，立足国家科学技术长远发展确定重点领域、重点方向和重点项目，战略性配置科技资源。

　　国家科技发展应着眼长远“向前看”。当今世界主要国家间的科技竞争是塑造未来科技领先优势的竞争。国家科技投入重点很大程度上决定了未来优势科技领域。从科技发展规律看，在技术路径未发生重大改变的情况下，一个国家在某个科技领域的领先优势一旦形成就难以被别国超越。跟随别国技术发展路径，以“技术替代”为目标的技术追赶，只能解决技术学习和积累问题。要实现技术领跑，应主动选择优势领域重点投入“锻长板”，才有望形成局部领先优势。

　　形成局部技术领跑的领域必然要有坚实的基础研究和应用研究作为支撑，即优势领域必然是理论基础研究、应用基础研究和应用研究一体化发展的。这就要求科技计划和经费管理政策适应一体化发展需要，给予从理论源头到应用研究的全链条支持。在理论基础和技术基础方面，优势领域可能与关键技术补短板形成交叉，这表明相关基础知识和技术必须“补课”。

　　从这个意义讲，形成局部技术领跑与补短板的交集是补基础。在此基础上，局部技术领跑注重在新技术方向形成相对优势，而补短板则注重在已有技术路线上逼近或追平领先技术。总之，实现局部技术优势要求重点在优势领域上加大基础性投入，从以补短板为主向同时注重锻长板转变。局部优势技术是未来较长时期中国科技发展的战略目标。形成局部技术领跑的领域应是有较好科技基础、符合未来科技发展方向、具有较强战略价值的战略性前沿技术。

　　形成局部技术领跑需要开放与融合。开放，体现在面向世界一流科学家开放基础研究和前沿技术研究计划，集聚全球知识和智慧促进中国科技进步；以更大力度向社会开放科技资源，积极吸引大中小企业参与国家科技计划。融合，体现在更大力度支持交叉学科跨界突破；从科技计划源头推进军民两用技术研究。

　　第一，提高普惠性创新政策的有效性和受益面。扩大普惠性政策范围，避免简单以企业规模、盈利状况、专利数量等作为政策门槛，防止出现对不同企业的政策歧视，提高政策公平性。对企业呼声较高、效果较好的政策，进一步降低政策门槛，加大政策实施力度。

　　第二，逐步减少选择性创新政策。中国技术发展正从“跟跑”向“并跑”“领跑”转变，不确定性大幅增加，应更多地运用普惠性政策，构建以竞争中性为原则的政策环境，减少选择性政策的“挤出”效应。

　　第三，激发包容性创新政策作用。增加针对中小微企业、欠发达地区企业、残疾人企业等弱势群体创新创业活动的鼓励政策，推动创新创业机会均等化，以创新促进社会发展。通过专项研发投入、技术推广、政府采购、税收优惠、金融支持、提供培训和技术援助等措施，对弱势群体的创新创业活动予以支持。

　　第四，发挥制度性创新政策的基础性作用。构建公平竞争、创新友好的基础制度环境，让创新者通过市场获益。加强知识产权保护，让创新者可以通过知识产权获得创新收益。优化人才政策，建立符合创新规律的人才培养、引进、激励制度，促进人才流动。完善标准、认证认可制度，促进优胜劣汰的市场机制发挥正面作用，形成“优质高价”的正向反馈。

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