日正当中

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保基本民生须从“增减扩缩”四字上下功夫日正当中

要完成今年既定的脱贫攻坚、全面建成小康社会等战略目标和年度目标，就需要更深刻地认识社会保障与经济发展之间的良性关系，采取更加精准和有力的措施，更好地发挥社会保障的积极功能。

下半年经济智库谈（8） 鲁全

最近召开的中共中央政治局会议在部署下半年经济工作时特别强调，要做好民生保障，做好困难群众基本生活保障工作。

社会保障与经济发展是任何国家经济社会运行过程中的两项重要制度，经济发展的目的是不断扩大经济总量、提高经济质量，社会保障的目标是满足人民日益增长的美好生活需要，使得经济发展的成果转变成为人民生活质量的提高，从而实现共建、共享。无论是在全球各国的经济发展历程中，还是在此次我国疫情防控阻击战的伟大实践中，社会保障制度都较好地发挥了保障人民基本生活，支持和促进复工复产的功能。

目前，我国疫情防控进入到了常态化的新阶段，经济社会运行都在有序恢复之中。在这样的背景下，要完成今年既定的脱贫攻坚、全面建成小康社会等战略目标和年度目标，就需要更深刻地认识社会保障与经济发展之间的良性关系，采取更加精准和有力的措施，更好地发挥社会保障的积极功能。

社会保障与经济发展的关系：目标、策略与机制

从目标上看，要处理好“六保”和“六稳”的关系。“六保”主要是对经济工作的要求，“六稳”则主要是对民生和社会保障的要求。我们要“以保促稳、以稳确保”，在当前内外部环境下，只有保障了基本民生，才能稳住经济基本面；只有经济稳中有进，才能使保基本民生有坚实的物质基础。对于两者的关系，要防止两种错误倾向：一是认为在经济遭遇困难的时候，可以以降低民众的福利水平作为代价；二是认为较高的民生保障水平拖累了经济发展。笔者认为，越是在经济遭遇困难的时期，人民群众的基本生活需求越面临风险，越要坚持不断保障和改善民生；而经济发展所面临的困难包括内外部经济环境、周期性因素、系统性因素等，将致因简单归结于社会保障水平上，是缺乏依据的。

从策略上看，应当做到“有延续、有调整”。所谓“有延续”，就是要将疫情期间的一些有力的民生保障政策进行延续，这一方面是因为疫情的影响仍然存在，另一方面是因为部分政策的调整符合制度发展的基本规律，从而有必要从应急阶段的临时性政策转变为稳定的制度安排；所谓“有调整”，就是要将一些不适用于常态化时期的临时性政策进行及时调整，以防止其负面效应的出现和扩大。

从作用机制上看，社会保障对于经济发展的促进作用主要有三种机制：一是通过提高部分群体的当期收入来提升其消费倾向，例如基本养老保险制度、最低生活保障制度等，这些制度切实提高了相关群体的可支配收入水平，且这部分群体的边际消费倾向较高，从而能够更快地转化为消费。这可被称为“收入效应”。二是通过稳定国民的预期来提高其消费倾向。在人的生命周期中，只要有一种风险，就会有一项社会保障制度予以应对，从而使参保人不用担心在年老、疾病、失业等情况发生时，收入出现断崖式下跌。后顾之忧被免除，当期消费自然能够提升，这可被称为“预期效应”。三是现代社会保障制度不仅提供现金支持，还越来越多地提供服务保障，养老产业、健康产业、儿童福利产业等社会服务业的快速发展不仅能够更好地支持家庭成员提高劳动生产率，而且直接创造了就业岗位，从而可以成为新的经济增长点，这可以被称为“产业效应”。上述三种效应在强调经济“内循环”的背景下，都值得特别重视并充分发挥。

发挥社会保障积极功能的具体措施

就具体的社会保障政策而言，需要在尊重制度发展客观规律的基础上，科学评价疫情防控期间相关政策调整的实施效果和综合效应，做到“有增、有减，有扩、有缩”。

所谓“有增”，主要是指各项社会保障的待遇水平应当稳中有增。在今年政府工作报告中，明确要求提高职工基本养老金待遇标准，提高城乡居民基本医疗保险缴费的政府补贴标准等，这些举措都是为了确保城乡居民，尤其是低收入群体的基本生活水平。在疫情影响下，劳动者的收入可能会因为就业岗位的短缺、行业发展的困境等而受到显著影响，其对社会保障等再分配方式的需求程度会显著提升。我们需要通过调整公共财政支出结构，用公共资源撬动社会资源等有效手段，确保国民社会保障待遇稳中有升。

所谓“有减”，主要是指继续减轻用人单位的社会保险缴费负担。在疫情暴发初期，相关部门就果断作出了减免用人单位社会保险缴费负担的一系列政策，针对不同地区、不同规模用人单位精准施策。相关主管部门的数据显示，今年2-6月，养老、失业、工伤三项社会保险费减免达5769亿元，缓缴431亿元，预计全年将为企业减费1.6万亿元。社会保险名义费率高、实际费基低是长期以来社会保险基金管理中的顽疾，而不同地区之间养老保险实际费率的差异又是导致区域之间劳动力成本差异、破坏劳动力市场公平、影响养老保险长期财务可持续性的根本原因。因此，笔者认为，降低社会保险费率不仅是疫情特殊时期减轻用人单位负担的有力之举，也是符合社会保险制度发展规律的必然之举，有必要进一步降低并统一不同地区的社会保险缴费率，以降促统，在减轻用人单位缴费负担的同时，实现社会保险制度的自我完善。

所谓“有扩”，主要是指扩大社会保障项目的覆盖面和受益面。进入新世纪以来，我们通过新建制度和扩大原有制度覆盖面两种策略基本实现了主要社会保障制度的全覆盖。但是，在此次疫情中，仍然暴露出一些制度覆盖面上的漏洞。比如失业保险制度的参保人群较少，在疫情的特殊背景下，无法正常就业的群体数量猛增，而由于领取失业保险待遇的条件较为苛刻导致实际受益人数有限，从而亟须扩大覆盖面和受益面。再如面向贫困群体的社会救助制度，其受益对象的户籍限制使得疫情期间部分“人户分离”的生活困难者无法及时得到帮助，从而亟须从以户籍为标准转变为以居住为标准。

所谓“有缩”，主要是指公共资源要从应急阶段承担无限责任的状态适度回缩，实现风险责任分担机制的优化。在疫情暴发期，感染者及疑似感染者的监测、治疗等费用完全由医疗保障基金和公共财政资金承担；进入到疫情防控常态化的新阶段后，有必要建立包括个人、商业保险等在内的多方参与和分担的责任分配机制，对患者后期并发症医疗费用、基本生活费用以及相关医务人员、社区工作人员和志愿者的社会补偿机制等都有待逐步建立。

（作者系中国社会保障学会秘书长、中国人民大学副教授）

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