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周末文摘 | 食品新业态营商环境优化与政府监管平衡性研究郑宇成

原标题：周末文摘 | 食品新业态营商环境优化与政府监管平衡性研究

 

引用本文

王广平，王颖，丁静.食品新业态营商环境优化与政府监管平衡性研究[J].中国食品药品监管.2020.01（192）：35-47.

摘 要

网络餐饮、网红食品、海淘食品、无人现制现售、体验营销等食品新业态、新模式，综合集成并实现了技术、产业和市场的跨时空、跨领域融合。与传统食品零售行业的食品安全相比，新业态的食品安全监管具有更多特殊性和复杂性。食品新业态发展面临强化监管和优化营商环境之间平衡的两难问题。当前，食品新业态监管存在着制度体系尚待完善、第三方审核难、监管技术落后等问题，有必要建立健全跨区域、跨部门、跨行业的食品新业态发展协调机制，以包容审慎为原则，坚持“监管+”数据平台、统一专业监管体系和公共服务市场化等发展路径，推进食品新业态营商环境优化。

关键词

食品新业态

营商环境

政府监管

平衡性

 

食品安全是人的基本生存保障，是最基本的民生问题。中共中央、国务院提出“四个最严”“严防严管严控”等强化食品安全监管政策，确保人民群众“舌尖上的安全”。网络订餐、网红食品、海淘食品、体验营销等食品新业态，是集“互联网+”、大数据、信息化工业化融合等国家政策在食品行业的商业化社会试验，食品新业态发展面临着强化监管和优化营商环境之间平衡的两难问题。如何在食品安全和科技创新的双重目标以及食品风险追责和地方经济发展的双重责任之间寻找监管与发展的均衡点，探索食品新业态营商环境优化的跨区域、跨部门、跨行业的协调机制，对于解决食品生产经营中“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”具有重要意义。

 

食品新业态模式与网络组织演化

1.1 食品新业态含义与发展模式

基于“互联网+”和大数据行动计划，传统食品业态与互联网不断融合、重构，针对不同消费群体，形成“互联网+ 食品”模式，如网络订餐、网红食品、海淘食品等（表1），打破了食品零售行业原有的业态，给监管部门带来了新的监管问题，强化监管与优化新业态营商环境缺一不可。

 

1.2 网络经济增进食品新业态发展

国家“互联网+”和大数据行动的产业政策，加快了个体获得组织信息的速度，进而推进了新产品、新模式大规模的商业化试验进程 [4] ；再者，互联网红利的消失、电商的巨大分流能力和消费需求的升级，使得传统电商纷纷转向零售新业态，微商、海淘、网红等新概念、新模式层出不穷。微信朋友圈平台是对社会群体部落化的再次划分和定义，个人的爱好、兴趣、职业、出生等标签都将成为网络群体聚集、合并的关联条件，虚拟互动平台为个人展现自我提供了机会，而不是仅限于工人、农民、知识分子、老人、儿童等传统分类标签。APP 服务平台以专业化服务为特征，具有减少流通环节、降低获得信息的交易成本，以信息便捷推动有效决策，是网络经济新业态的显著特征。基于网络环境的食品新业态，信息和决策相互依赖，是嫁接于群体并再次部落化之后的营销方式细分的结果。

网络经济具有快捷性、高渗透性、边际效益递增、外部经济性等特征，食品新业态作为网络经济的新生产物，在信息互动、便捷、价格搜寻等方面其优点更为突出。食品新业态既是基于互联网的一种组织演化社会试验，也是基于信息技术的一种演化范式，与价格制度共同促进了食品业态的快速发展。杨小凯提出组织试验理论 [5] ，认为“社会不但会试验有效的组织结构，也会试验无效的组织结构”。网红食品、网络订餐、海淘食品、体验营销、无人制售等食品新业态，是一种基于移动互联的服务新模式，是从传统的互联网方式演化而来。食品新业态利用“互联网+”信息优势，促进食品行业组织结构的试验、分化和演进，完美诠释了传统4C 营销理论（消费者、成本、便利和沟通）。食品新业态开创了消费新场景，顺应了消费升级和产业转型升级的趋势，在移动支付、互联网、物联网等信息基础设施不断优化的营商创建环境中，将有很大的发展机遇。

 

 

食品新业态发展与监管新问题分析

2.1 食品新业态发展状况

2.1.1 网络订餐业态

网络订餐已经成为很多人餐饮消费的选择之一，网络外卖市场的规模保持稳定增长态势。统计数据显示，截至2016 年6 月，我国网上外卖用户规模达到1.50 亿，网上外卖手机用户规模达到1.46 亿 [6] ；网络订餐市场规模达3579 亿元，占全国餐饮收入比重约10% [7] 。网络订餐食品具备配送便捷、品种丰富和价格便宜等优点的同时，由于网络市场主体自身的虚拟性、跨地域性以及多方参与等因素，也存在着食品信息不对称，甚至出现虚假信息、企业准入门槛较低、经营不规范、消费者权益难以保障、监管难度较大等问题 [8-9] 。据中国消费者协会发布的《2016 年网络外卖订餐服务体验式调查报告》显示，送餐服务及送餐质量存在的主要问题为：个别订单餐食存在异物，准入审核不严，餐食外包装存在破损撒漏，不能及时送达等现象 [10] 。如何完善符合我国国情的网络订餐食品监管体系，又兼顾创新和效益优先，统筹规划各方监管服务资源，实现信息共享成为目前迫切需要解决的问题。

2.1.2 网红食品业态

网红食品业态，不仅存在于线上如淘宝、微商等，也包含线下各类网红餐厅，如“鲍师傅”“一点点”“一笼小确幸”“喜茶”等。网红食品，具有自身口味符合大众特别是年轻群体需求的突出特点，但越来越多“ 网红食品”被曝出无证销售、质量问题、售价混乱、维权困难、逃避监管等问题。据中国消费者协会统计，2017 年上半年相关机构共受理远程购物投诉2.28 万件，远程购物投诉中的网络购物投诉占比超过七成，其中以微商为代表的个人网络商家成为投诉热点 [11] 。由于网红食品新业态发展模式迅速蔓延，很多网红食品存在着无证无照售卖等违法违规现象。网红食品的监管执法具有私密性和隐秘性、调查取证比较困难的特点。

2.1.3 海淘食品业态

2016 年中国进口常规食品金额达491.56 亿美元 [12] ，成为全球最大的进口食品国之一。国内食品安全事件的发生是海淘进口食品热潮出现的重要诱因之一，目前流行的海淘进口食品品种几乎涵盖各类食品，以油脂及油料类、水产及制品类、乳制品类和肉类为主；因此，进口数量不断增加的海淘食品存在的安全隐患不容小觑。据原国家质量监督检验检疫总局的统计显示 [13] ，“十二五”期间，我国进口食品质量安全状况总体稳定，但部分食品品种微生物污染、品质不合格、食品添加剂不合格和标签不合规等问题较为突出。数据显示，全国各地检验检疫机构对来自202 个国家或地区的进口食品实施严格检验检疫，共检出不合格进口食品12 828批，共计6.8 万吨，合计1.5 亿美元。国内厂商甚至存在境外设厂成为专供国内消费者“海淘食品”的据点或“窝点”，使得跨境质量体系检查成为监管新问题。

2.1.4 无人现制现售业态

无人现制现售业态主要是销售现制食品，如现制果汁、面条、冰淇淋、炸鸡、板栗等食品。无人现制现售设备不仅涉及自助贩卖机，还涉及全产业链的食品加工生产，每台机器都是一个前置的生产车间，所以无人制售食品业态是一种整合了场地化、环境消费及无人值机的业态单元。但由于现制过程无人工参与，存在着如何保证卫生条件以及如何接受食品监管部门的监管等诸多问题。为适应发展，相关部门正加快自身“多证合一”行政审批改革、优化组织结构以适应网络环境下的新业态、新模式。以上海为例，2017 年原上海市食品药品监督管理局组织专家评审会，对多种现制现售类自助售货机展开风险评估，上海地方标准《自动售卖即食食品生产经营卫生规范》立项，于2019年发布《食品安全地方标准即食食品自动售卖（制售）卫生规范》。

2.1.5 体验营销食品业态

从阿里的盒马鲜生到永辉超市的超级物种，再到星巴克上海烘焙工坊，“餐饮+ 超市”的体验营销正在逐步打破线上线下的界限，使顾客在消费的同时获得心理和感情上的满足感，从而激发更大的消费欲望。体验式营销使得消费者不仅可以买到所需的生鲜、食品半成品，还可以直接将挑选的原料当场在餐饮区加工，然后直接堂食或者打包 [14] ，融合了食品展示、食品加工、餐饮服务和配送服务等多种业态。由于没有任何监管经验可供借鉴，监管部门需要结合综合业态管理特征与业务需求，通过政府部门内组织结构调整和监管服务创新，探索跨部门、跨处室的联合治理机制。

2.2 食品新业态监管制度现状

2.2.1 相关法律法规体系尚待完善

食品新业态作为一种新兴经济模式，促进发展与强化监管并存。目前，我国食品安全法律体系以《食品安全法》为主导，结合部门规章、食品卫生标准和技术标准/规范，以及其他法律相关规定构成。但是面对多个行业、行为交叉组成的食品新业态经营行为，目前还没有针对性强的法律制度来规范协调，监管执法中易造成法律依据不明确，责任划分不清楚等问题 [15] 。

国家和地方政府正在不断探索食品新业态监管服务方式并出台了有针对性的法律法规和指导意见。2015 年10 月，《食品安全法》首次将网购食品纳入监管范围并明确规定了网络售卖食品须持证经营以及网络食品交易第三方平台提供者的管理责任。当前，国家食品监管部门主要是针对网络餐饮进行规范化监管，其他新业态监管仍处于探索阶段。2016 年10 月，《网络食品安全违法行为查处办法》进一步对网络食品交易平台的法律责任进行了细化；2018 年1 月，《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》明确规定入网餐饮服务提供者应当具有实体经营门店并依法取得食品经营许可证。另外，部分省市政府面对监管实践的迫切需求，相继出台了食品新业态监管相关的地方规范性文件，其内容大都集中在网络订餐监管制度设计方面，海淘食品、无人制售和体验营销等新业态的制度规范方面仍属空白。浙江、上海、内蒙古、陕西、河南、广东、湖北等省市相继出台了有关网络订餐的食品安全监督管理办法；上海在网红食品、无人现制现售食品、商场内开放生产线的咖啡烘焙等新业态监管方面作了有意义探索（表2）。

 

2.2.2 非第三方平台监督审核较难

食品新业态作为网络经济的特殊存在，发生食品安全纠纷时，消费维权也要遵循明确的法律关系，涉及主体、客体和内容三要素。由于食品新业态虚拟性、隐蔽性的特点，消费者在维权时基本上无法取得证据，维权途径不通畅。如网红食品举报投诉中，无证的投诉容易查实，虚假宣传的投诉却难以查实和处罚；再如微信朋友圈中售卖自制食品，大都达不到食品生产或经营许可条件，无实体店，发生食品安全纠纷之后难以维权，朋友圈中兜售食品质量问题普遍以网友举报为主。

2015 年新修订的《食品安全法》第六十二条规定，网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品经营者进行实名登记，明确其食品安全管理责任；依法应当取得许可证的，还应当审查其许可证。同时，2016 年10 月实施的《网络食品安全违法行为查处办法》规定，在国内网络食品交易第三方平台提供者以及通过第三方平台或者自建的网站进行交易的食品生产经营者违反食品安全法律、法规、规章或者食品安全标准行为的查处相关条款。我国法律法规虽明确将网络销售食品纳入监管范围，但与淘宝网等第三方电商平台相比，微信端是一个由志趣相同的关系链构建而成的“新部落群体”，它并不是一个营销平台，而是松散、交叉和叠加的社会网络，空间相对封闭，属性界定较模糊，而且微信平台也未对朋友圈售卖自制食品的准入审核实施严格监督。截至目前，腾讯未出台相应的朋友圈监督制度或保障措施，在微信朋友圈销售自制食品的行为仍缺乏明确的法律规范，政府对非第三方平台的监督审核较难实施。

2.2.3 监管技术手段方式相对滞后

食品新业态具有聚集中小商家和产业融合的特点，汇集了跨行业、跨区域运行和管理等多个领域形态。食品新业态的监管处于监管理念尚不成熟、现代信息技术监管手段尚未完善、监管相关配套软硬件条件尚不确定的特殊阶段。

 

 

强化监管与营商环境的两难问题

3.1 食品新业态创新发展的政策导向

食品新业态、新商业模式的出现，依赖于国内外和地方政府的创新发展政策导向。当前，以大数据、云计算、人工智能等为代表的科技革命和产业变革，促进了技术、产业和市场的跨时空、跨领域融合。网络经济、分享经济、线上线下互动等新产业、新业态、新模式不断涌现，得益于国家和地方政策出台的“互联网+”、大数据行动、“创业、创新”、人工智能等相关产业政策。

国外政府部门在新技术、新业态和新模式方面，制定了积极的引导政策。2009 年9 月，美国总统办公室发布《美国创新战略：推动可持续增长和高质量就业》，将创新作为刺激经济增长，提升国家竞争力的核心；2006 年8 月，德国政府首次发布《德国高科技战略》，确定了旨在加强德国创新力量的政策路线图。2015 年以来，我国政府部门在新技术、新业态和新模式发展的引导政策方面，制定了“互联网+”、大数据和“创业、创新”制度框架。《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40 号）、《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（国发〔2015〕50号）和《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》（国发〔2015〕32 号），积极引导和扶持互联网和大数据的推广示范应用，推动了食品新业态、新模式的孕育和发展。2016 年11 月，《关于推动实体零售创新转型的意见》（国办发〔2016〕78 号）提出“促进线上线下融合、创新经营机制与简政放权、促进公平竞争”；2018 年8 月，《新产业新业态新商业模式统计分类（2018）》提出了新产业、新业态、新商业模式的“三新”概念，以重点反映先进制造业、互联网+、创新创业、跨界综合管理等“三新”活动，更加有效地推动了食品新业态的快速发展。

3.2 市场监管体制下的营商环境创建

2001 年， 世界银行提出“ 加快发展各国私营部门”新战略，“营商环境”（Doing Business）被提出。广东省是我国最早对“营商环境”进行系统理论和实践的省份 [17] ，2012 年10 月，广东省委省政府印发《广东省建设法治化国际化营商环境五年行动计划》。2013 年党的十八届三中全会明确提出“建设法治化营商环境”的目标；2016 年3 月，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出要“营造优良营商环境”，具体包括“营造公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、公正透明的法律政策环境和开放包容的人文环境”，从国家层面来看，营商环境包括了政务环境和政府规则。董彪 [18] 认为营商环境评价是对一个国家或地区商业竞争能力的描述；杨涛 [19] 认为营商环境的优化体现了市场发展环境的公平、政策政务环境的高效以及科技创新环境的自由。董志强 [20] 认为良好的营商软环境会有助于促进经济发展。因此，创优建设食品新业态营商环境是有效践行国家法律法规和产业政策制度安排方式的有效途径。

食品新业态是“互联网+”、大数据、信息化工业化融合等国家行动计划在食品行业的商业化社会试验。党的十八届三中全会提出的“建设法治化营商环境”“市场在资源配置中起基础性作用”，市场发挥着检验有效和无效的食品新业态组织结构的社会试验作用。国务院提出的“双随机、一公开”和“全程留痕、责任可追溯”，既是对创建营商环境监管行为的自律约束，也是对食品新业态强化监管提出的新命题。2017 年1 月发布的《“十三五”市场监管规划》（国发〔2017〕6 号）提出“深化商事制度改革”“营造有利于大众创业、万众创新的市场环境”；2018 年3 月，国家市场监管综合体制形成，加速推进了食品新业态的政府监管制度的组织结构整合。同时，国家“放管服”的行政审评制度改革，调整不适应食品新业态发展的行政许可、商事登记等事项及相关制度，拓宽食品新业态营商环境的制度安排空间。

3.3 强化监管与营商环境的协调机制

当前，食品生产经营领域的新产业、新业态、新模式不断涌现，颠覆了许多传统的生产经营方式和消费模式，对食品安全监管工作提出了新要求、新挑战。一方面，政府部门监管不足将致使食品安全风险得不到有效控制；另一方面，政府部门过度强化监管也可能束缚食品新业态的健康发展。世界银行《2018 年营商环境报告》 [21] 数据显示：营商环境优良的标志是较好清除对市场营商主体发展所设置的不必要的障碍，即在社会范围内具备了健全的低交易成本的市场体系与市场秩序运行的监管服务体系。强化监管与营商环境的平衡性问题，即两者之间两难、冲突的解决。因而，必须找到解决强化监管和营商环境优化之间两难、冲突的平衡机制，需要对“互联网+”发展趋势和“舌尖上的安全”最严保障之间适度协调的深入理解，加速食品新业态社会试验和食品经营组织演化的进程（图1）。

 

借鉴14 世纪以来英国实施的普通法中的“衡平法”（Equity Law），以“正义、良心和公正”为基本原则，来解决食品新业态发展中强化监管和营商环境创建之间的两难问题。一方面，“食品安全是人的基本生存保障，是最基本的民生问题”，中共中央国务院多次提出“四个最严”“严防严管严控”“双安双创”等强化监管政策，确保人民群众“舌尖上的安全”；另一方面，“大众创业、万众创新”“互联网+”、云计算等是国家创新发展战略，创新与安全是食品新业态发展的正反两面，因此，创立强化监管与优化营商环境的协调机制势在必行。基于国家“放管服”行政改革和“营造有利于大众创业、万众创新的市场环境”等政策背景，多个地方政府开展对兼具餐饮服务、食品流通等混合业态的食品经营者提供“双证合一”的行政审批简化服务：如武汉市于2014 年在全国率先出台《关于明确混合业态食品经营许可管理工作的意见》，对其申请的“主营项目和兼营项目进行审查，组织同步验收”。

网络经济条件下，政府要兼顾公平公正、效益效率，强化监管旨在创建勤政高效的政务环境，而非“懒政”思维的“一刀切”。强化监管与营商环境的关系，懒政即为两难冲突，勤政即为协调合力。食品新业态兼并了食品安全和科技创新的双重政策目标，也兼收了食品风险追责和地方经济发展的双重政府责任，有必要建立健全跨区域、跨部门、跨行业的食品新业态发展协调机制。

 

 

食品新业态营商环境优化路径

4.1 建立“监管+”信息化服务平台

食品新业态的兴起促使O2O 线上线下融合加速，倒逼监管方式在原先的社会治理结构的基础上进行线下与线上的融合，即“互联网+”倒逼“监管+”。相较于传统的食品零售行业以地域作为划分监管目标的基本方式，食品新业态转变为以“标签”作为划分监管目标的基本方式。食品新业态“标签”分类的转变，是大数据时代的事物分类进化的结果，而原有的地域信息则仅用于区分客户的固有属性，很少发生变化，早已不适应于“互联网+”新业态、新模式的客观要求。合理准确的“标签”背后，是食品零售企业、第三方平台和监管部门主动适应互联网时代变化的体现，是“监管+”技术、制度设计的数据挖掘基础条件。

食品新业态“标签”模式转变，有利于搜索引擎的优化，解决互联网环境下不同主体对海量信息甄别的真实需求，食品零售企业和第三方平台的后台审核数据系统可以与政府许可证数据系统进行对接，建立食品安全信息共享机制，构建统一联动性的信息化监管平台。首先，有利于提高第三方平台信息审查的准确性；其次，降低政府部门的监管成本和节约监管资源，实现属地化食品安全精准监管；再次，消费者也能在第三方平台上查询到商家的真实证照信息和登记情况、违法失信行为记录，及时参与食品安全监督和投诉举报活动，真正实现食品安全社会共治局面。

4.2 构建统一联动的监管服务体系

针对食品新业态具有的虚拟性和混合性等特点，摸索构建统一联动的专业监管服务体系。借鉴较为成熟的实体食品经营的监管经验，利用“区域网格化管理体系”的实体模式，实现食品新业态、新技术信息和监管服务的有机衔接，强化“放管服”行政改革、加快食品新业态的行政审批或备案转变。一方面致力于提高监管服务效率、推行“多证合一”制度安排；另一方面提升消费者的消费体验，为人民群众的饮食安全站好岗。如北京市食品监管部门开发国内首个互联网监测平台，同时成立了全国首个网监大队，利用专业监管服务网络对互联网违法行为进行搜索监测，肃清触犯食品安全生产经营底线的违法行为，为食品新业态、新模式发展营造良好的营商环境。

统一联动的专业监管服务体系的顶层设计，旨在从中央到地方，从上至下构建一张新技术、新业态、新模式的“三新”监管服务“网”，搭乘微信和APP 专业服务等商业平台，形成政府部门之间的无缝衔接，实现食品安全监管职能部门、“三新”服务职能部门、银行及通信部门等单位的数据共享，建立监管与服务相协调、行政审评与创新发展相融合的食品新业态“放管服”的地方营商环境优化服务平台。

4.3 加大公共服务市场化推进职能转变

“十三五”时期我国经济转型升级的趋势明显，服务业逐步成为支撑经济增长的主导产业。从发展趋势看，无论是产业结构升级，还是消费结构升级都依赖于服务业市场的开放。食品餐饮业以其市场大、增长快、吸纳就业能力强的特点成为服务业的重要组成部分，而服务业市场开放与发展却面临着比较突出的行政垄断或行政管制问题，“放管服”和“双随机、一公开”正成为解决制度桎梏的有效改革措施。因而，为了适应我国经济转型与市场化改革的客观需求，需要把反行政垄断作为市场监管变革的重要任务，建立政府购买服务清单和引入PPP（政府社会资本合作）模式。对于国家而言，想要提升多元化治理的全覆盖与有效性，必须发挥多主体力量，营造食品新业态发展中鼓励创新的氛围，根据不同治理层的客观规律与现实要求，实现跨区域、跨部门、跨领域的综合协调，才能最终全面提升社会参与度，创立新技术、新业态、新模式发展的良好营商环境。针对网络销售食品量大面广、混合业态情况复杂的现状，市场监管可以借鉴公共服务市场化模式，在食品安全风险管理的政府监管领域引入社会力量，并探索PPP 模式和政府购买服务，改变公共服务产品的政府单一供给状况，达到既减少财政投入，又提高服务质量绩效，发挥市场在食品新业态发展资源配置中的基础性作用，解决食品新业态、新模式中强化监管和营商环境优化的两难冲突。

4.4 推行“鼓励创新+ 包容审慎”规制方式

近年来，我国食品服务行业的新业态、新技术、新模式方兴未艾，推动了食品工业商业快速、多元化发展，在扶植了电商模式下O2O 实体经济的同时也成为扩大内需的重要推动力。因而，对于海淘食品、网红食品、网络订餐、无人制售食品等食品新业态，建议国家和地方政府采用“鼓励创新、包容审慎”的规制方式 [22] 。鼓励创新，就是积极践行“大众创业、万众创新”政策目标。所谓“包容”，就是在不触碰食品安全底线对那些未知大于已知的新业态采取包容态度。“审慎”有两层含义：一是当新业态刚出现还看不准的时候，不要一上来就“管死”，而要给它一个“观察期”；二是严守食品安全底线，对食品生产和流通领域发生的谋财害命、假冒伪劣、侵犯知识产权等违法犯罪行为，不管是传统业态还是新业态都要采取严厉监管措施，坚决依法打击。结合企业和个人信用体系建设，对食品新业态行政许可事项采取包容审慎态度，发挥新技术、新业态和新模式在地方经济发展中的引领与示范效应。

 

 

结束语

营商环境是激发经济活力，提升经济实力的基本要素。党的十八届三中全会提出的“建设法治化营商环境”“市场在资源配置中起基础性作用”，即政府监管目标让位于市场的营商环境优化政策。政府对食品安全的强化监管并非全盘否定营商环境创建，有效的政府监管是在弥补市场失灵的过程中起到优化营商环境的正向作用，遵循网络经济和市场的基本规律，发挥政府部门在食品新业态在跨区域、跨部门、跨行业的协同作用。基于政府监管的有限理性和风险容忍度低的特征，食品新业态的“互联网+”模式将倒逼智慧监管理念和模式的转变，也将促使政府部门的“鼓励创新+ 包容审慎”规制方式转型。

第一作者简介

王广平，博士，上海市食品药品安全研究中心，副研究员。专业方向：技术经济及项目管理、电子商务、药事管理

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